Pillola n. 29 - La trasparenza dell'attuazione delle politiche di coesione in Europa: evidenze e lezioni apprese dalle indagini online del ciclo 2007-2013
Questa Pillola presenta un aggiornamento al 2015 dell’indagine effettuata dall’Italia, nell’ambito dell’iniziativa OpenCoesione, sulle caratteristiche delle “liste dei beneficiari” dei Fondi Strutturali in tutta Europa (Pillola n.7 - Open data sui beneficiari dei Fondi Strutturali in Europa), per approfondire alcune evidenze relative all’evoluzione delle modalità di pubblicazione delle informazioni disponibili a livello europeo sui soggetti che beneficiano delle risorse comunitarie per le politiche di coesione. La rilevazione, avviata nel 2010, consente di analizzare in serie storica lo stato delle informazioni pubblicate on line relative alle “liste dei beneficiari” dei Programmi Operativi (PO) del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e del Fondo Sociale Europeo (FSE) del ciclo 2007-2013 e, con i dati aggiornati al 2015, permette di analizzare le strategie per l'apertura e la trasparenza dei Programmi Operativi co-finanziati dai Fondi Strutturali Comunitari nella fase di transizione verso la piena attuazione del ciclo 2014-2020.
La trasparenza nel ciclo 2007-2013: quadro normativo, risultati raggiunti, opportunità e rischi
I dati aggiornati al 2015 rappresentano una sorta di “rendiconto finale” sulla trasparenza e leggibilità dei progetti finanziati nel ciclo 2007-2013 nell’intera UE. I risultati di quest'ultima edizione evidenziano, da un lato, come il quadro di trasparenza generale si sia consolidato negli anni rendendosi al contempo più omogeneo tra i diversi Stati Membri. Allo stesso tempo però si evidenziano alcune situazioni preoccupanti in cui alla pubblicazione di primi contenuti relativi alla programmazione 2014-2020 (con la realizzazione di nuovi portali dedicati), si è associato il mancato aggiornamento o la difficoltà di accesso ad alcune informazioni sul periodo 2007-2013. Questa circostanza, se non corretta, rischia di indebolire significativamente il percorso di trasparenza avviato a livello europeo sulla politica di coesione. Infatti, solo se le informazioni storiche sui periodi di programmazione precedenti continuano ad essere disponibili nel tempo, facilmente rintracciabili ed accessibili online, il monitoraggio può offrire un supporto effettivo alla riflessione sui risultati, alla valutazione ex post della policy e all'approfondimento tematico e territoriale.
Figura 1 –Distribuzione dei portali unici a livello nazionale negli Stati Membri Europei (anno 2015)
Fonte: indagine OpenCoesione sulla trasparenza delle liste dei beneficiari dei Programmi Operativi 2007-2013 in Europa
In colore verde gli Stati Membri che pubblicano le informazioni delle “liste dei beneficiari” dei Fondi Strutturali 2007-2013 in Europa attraverso un portale unico a livello nazionale.
In generale si conferma, per la trasparenza sulle politiche di coesione in Europa, il trend virtuoso osservato nel tempo e già evidenziato nella Pillola n. 21 (La trasparenza delle “liste dei beneficiari” dei Fondi Strutturali in Europa: lo stato dell'arte al 2014), consolidatosi in quest’ultimo anno con il progressivo sviluppo e pubblicazione di portali unici a livello nazionale. Questa tendenza, che in qualche caso (come per l’Italia con OpenCoesione) si è evidenziata nella pratica prima ancora che nelle richieste regolamentari (Regolamento UE n. 1303/2013) valide per il ciclo 2014-2020, riflette l'accrescersi della comprensione dell'importanza della disponibilità di dati su processi e realizzazioni dell’azione pubblica e del ruolo di facilitazione derivante da un sito web unico con informazioni su tutti i programmi operativi di uno Stato Membro.
Guardando alle informazioni pubblicate in modo più disaggregato, anche l’andamento temporale di diversi indici su trasparenza e apertura calcolati su alcune caratteristiche dei dati (ad esempio il formato, la completezza o la presenza di strumenti che ne consentano un’efficace navigazione) confermano il generale miglioramento nel tempo delle modalità di pubblicazione on line delle informazioni sui beneficiari e sulle operazioni finanziate in ambito FESR e FSE. La figura 2 riporta l’evoluzione dal 2010 al 2015 della media degli indici di trasparenza e apertura definiti per ogni Programma Operativo europeo per i diversi aspetti chiave collegati alla pubblicazione dei dati.
Figura 2 - Indici medi di apertura e trasparenza delle “liste dei beneficiari” dei Fondi Strutturali 2007-2013 in Europa
Fonte: indagine OpenCoesione sulla trasparenza delle liste dei beneficiari dei Programmi Operativi 2007-2013 in Europa
Gli indici sono indicatori sintetici calcolati sulla base di diverse variabili rilevate nell’ambito dell’Indagine sulle caratteristiche delle “liste dei beneficiari”. Per i dettagli sulle singole variabili e sugli indici si rimanda ai Metadati dell’indagine.
Da evidenziare però il peggioramento dell’indice “Dati Finanziari” nel 2015 rispetto ai valori del 2014 che, come anticipato, segnala la ridotta reperibilità dei dati sui progetti del ciclo 2007-2013 per alcuni PO (in particolare concentrati in Belgio, Germania, Spagna). Quest’indice, per costruzione metodologica particolarmente sensibile a cambiamenti nei dati di base, segnala come alcune Amministrazioni abbiano ridotto il dettaglio delle informazioni finanziarie pubblicate in relazione ai progetti 2007-2013.
Per rappresentare come gli sforzi normativi si siano declinati in termini di risultati di trasparenza nei diversi Paesi, la figura 3 riporta indici sul livello di compliance dei programmi nazionali e regionali 2007-2013 ai regolamenti, considerando sia le disposizioni per il 2007-2013, sia quelle per il 2014-2020. Gli indici sono costruiti come percentuale delle informazioni ad oggi pubblicate sul totale dei campi informativi previsti dal regolamento.
Figura 3 - Livello medio di compliance alle indicazioni valide per il 2007-2013 e ai requisiti del regolamento 2014-2020 dei Programmi Operativi EU28, anno 2015
Fonte: indagine OpenCoesione sulla trasparenza delle liste dei beneficiari dei Programmi Operativi 2007-2013 in Europa
Il livello di compliance dell’Italia e quello medio Europeo sono calcolati sia al netto di (IT, Media UE) e sia tenendo conto dell’iniziativa OpenCoesione (IT con OpenCoesione e Media UE con OpenCoesione). La seconda colonna relativa al Reg. 2014-2020 dell’istogramma IT con OpenCoesione associa al livello di compliance effettivo già disponbile (colore verde pieno) anche quanto deriverebbe dalla messa a disposizione nel portale OpenCoesione della versione in inglese e della descrizione sintetica di ciascun intervento (colore verde vuoto).
Concentrandosi sulle richieste dei regolamenti 2014-2020, i programmi dell’Est europeo, oltre a Olanda e Finlandia, presentano i valori più elevati rispetto ai requisiti previsti. La Polonia è, allo stato attuale, l’unico Paese a disporre di un portale nazionale che assolve già a tutti gli obblighi di pubblicazione previsti dal nuovo Regolamento inclusa la disposizione su doppia lingua e formato aperto non proprietario. Anche l’Italia dovrebbe poter presto incrementare il proprio livello di compliance dall’82% al 100%. Il portale OpenCoesione dovrebbe infatti a breve garantire anche quegli elementi che al momento mancano rispetto al pieno rispetto delle richieste regolamentari valide per il 2014-2020, con la messa a disposizione della versione in inglese del portale e delle informazioni sui progetti provenienti dal Sistema di monitoraggio unitario 2014-2020 che, non appena disponibili, comprenderanno anche la descrizione sintetica di ciascun intervento.
Le sfide per la trasparenza sul 2014-2020: portale unico e dati aggiuntivi sui progetti in attuazione
L’evidenza raccolta sembra indicare che laddove non vi sia ancora il portale unico nazionale, le singole Autorità di Gestione non si stiano adoperando per migliorare la trasparenza e la possibilità di riutilizzo delle informazioni già messe online per il ciclo 2007-2013 e che stiano rimandando i miglioramenti ai dati relativi al 2014-2020. Non appena i portali unici nazionali, che sono esplicitamente indicati per il 2014-2020, pubblicheranno le informazioni sui progetti approvati relativi al ciclo 2014-2020 secondo le specifiche richieste (verosimilmente nel corso del 2016), si potranno registrare significativi, ulteriori miglioramenti.
Se gli standard imposti a livello regolamentare verranno a breve in larga misura soddisfatti, la sfida ulteriore della trasparenza delle politiche di coesione nella Programmazione 2014-2020 riguarderà il rendere disponibili dati aggiuntivi rispetto a quanto richiesto dai regolamenti europei e la progettazione di modalità di pubblicazione più accessibili.